2015全国住房公积金与社会保险比较研究报告

本研究报告资料来源于住房和城乡建设部发布的《全国住房公积金2015年年度报告》和人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》（中国劳动社会保障出版社2016年7月出版）。

截至2015年底，全国就业人员达到77451万人，其中城镇就业人员为40410万人。全国农民工总量为27747万人，其中外出农民工为16884万人。

为增加可比性，参加五项社会保险人数和住房公积金缴交人数均采用职工实缴人数。

对各项人员数字进行了取整，只保留到小数点前数字；对百分比数字只保留到小数点后两位。

一、社会保险参保人数与住房公积金缴交人数比较

为保持五项社会保险与住房公积金的可比性，实缴人数均为在职职工人数，不含离退休人员。城镇职工养老保险人数为实际缴费人数。在职职工既包括机关事业单位、社会团体、国有企业职工，也包括民营企业职工和农民工，住房公积金缴交人员还包括自由职业者、个体工商户。

2015年全国城镇就业人数为40410万人。从比较中可以看出，城镇职工养老保险、医疗保险和工伤保险社会覆盖面最高，达到53%左右，而失业保险和生育保险则要比以上三项保险低10个百分点左右。考虑到《社会保险法》的高位阶法律支撑以及人社部门强有力的执法力量与手段，加上劳动仲裁的司法救济手段，各项社会保险的覆盖率并不算高。住房公积金制度是针对城镇就业人员建立的一项住房保障制度，相较于社会保险只能算“后起之秀”，只有一部国务院《住房公积金管理条例》法规作为法律支持，在对企业的约束度和职工的认知度上都有很大差距，无论是依托的法律位阶，还是行政地位、执法手段、司法救济手段都比较弱，二者不能同日而语，能有30%多的覆盖率实属不易，且实缴人数增长率为4.34%，远高于养老保险1.3%和医疗保险1.5%的发展水平。

住房公积金只统计实缴人数，如果统计应缴人数，则包括城镇单位中所有存在劳动关系的在职职工，目前只占全部城镇就业人员的不到1/3；而五项社会保险也都存在一些应缴未交的情况，因而实缴人数和应缴交人数差距较大。例如， 2015年城镇职工养老保险参保人数35361万人，而实际缴费人数为21220万人，缴费率仅为60%。同期住房公积金实缴人数为12393万人，住房公积金实际缴交人数相当于全国养老保险实际缴交人数的58.40%。

二、社会保险基金与住房公积金资金规模比较

职工基本医疗保险当年缴存数包括农民工缴交数。工伤保险结存余额里包含了储备金209亿元。          

从缴存余额（累计结存）上比较，住房公积金规模已经超过养老保险5329亿元。从当年缴存额来看，住房公积金只是养老保险的一半，但远超其他保险基金。养老保险当年人均缴存额为11190.74元，住房公积金当年人均缴存额为11739.69元，数字十分接近，水平差不多。

从当年支出占收入的比率来看，除了失业保险之外，其他都处于较高支出水平，基本都在80%以上，反映出抚养比不高和替代率不足的问题。其中养老保险最高，达到87.98%。而住房公积金的当期收支比为75.52%，虽处于合理区间，但客观看支出比还是偏高，这种对职工当期住房消费的支付远不如互助信贷的支持力度大，因此应区别情况，适当调整政策，降低提取率，拿出更多资金发放个人住房贷款，为职工购房提供更高的保障度。

据中国社科院研究成果和新闻媒体报道，我国养老保险的替代率（指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平）之间的比率只有59%，企业退休人员养老金替代率为67.5%，处于较低水平，预示着职工退休后生活水平的降低幅度较大。社保基金收入的增幅跑不过支出的增幅，成为当前社保基金运行的“新常态”。财政部“2015年全国社会保险基金预算情况”显示，2015年企业职工基本养老保险基金收入24308.84亿元，其中保险费收入19556.67亿元，财政补贴3671.2亿元；支出22581.54亿元。如果只算保险费收入，2015年当期收不抵支3024.87亿元，在2014年“亏空”的1563亿元基础上增加近一倍。2015年，在城镇企业职工养老金方面，黑龙江透支183亿元，累计结余仅剩88亿元。收不抵支省份达到6个。而住房公积金不存在“替代率”问题，缴存的资金全部属于职工个人所有，除了在职时住房消费使用之外，在退休时全部领取，实际成为一种补充退休金。由于住房公积金的制度设计不会出现“入不敷出”的亏空现象，而且它还可以通过互助低息贷款来满足职工购房和改善居住环境的需要，所以是一种高保障、可持续的社会保障制度。

三、社会保险与住房公积金经办机构、从业人员比较

县级以上养老保险经办机构数不包括城乡居民养老保险经办机构数（1384个），从业人员数不包括城乡居民养老保险机构从业人员（18036人）。          

从县级以上经办机构数量来看，住房公积金系统比医疗保险机构数量多1557个。另外，社会保险在城市社区和乡镇都有大量的经办机构，虽然不属于人社系统编制，隶属于城市街道办事处和乡镇，但承担着基层社会保险具体经办事务，也属于社会保险系统的组成部分。而住房公积金系统只是在市、县（市、区）两级设立经办机构，社区、乡镇均没有承担相应职能机构。

如果从从业人员数量上来比较，住房公积金从业人员数量比职工养老保险从业人员要低很多，只相当于养老保险从业人数的1/3，相当于医疗保险的86.92%。如果从服务人数上进行比较，养老保险服务人数为住房公积金的1.71倍。而且社会保险的缴交和管理基本上依托职工单位来管理，业务由单位专管员负责代理办理；住房公积金则不同，除缴存业务外，全部由职工个人到各地住房公积金经办机构办理，其工作量远远大于各项社会保险的工作量，而且职工对受理单位的服务质量要求更高，各种矛盾的处理量也更多、更突出。

四、社会保险机构与住房公积金机构经费比较

由于人社部门没有分类给出各个社会保险机构的费用支出额，在此只能用五项保险机构经费总额与住房公积金经办机构经费总额予以比较。          

按照财政部《政府收支分类科目》，五项社会保险经办机构的经费支出分为人员经费支出、商品和服务经费支出、基本建设支出、其他支出四项。其中，人员经费为在职职工、临时工和聘用人员的基本工资、津贴补贴、奖金、医疗费、住房公积金、提租补贴、购房补贴以及为上述人员缴纳的各项社会保险费用等；商品和服务经费主要为社会保险经办运行费用和其他办公费用。

按照住房城乡建设部、财政部、人民银行《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》，住房公积金管理费用指当年经办机构实际支出的管理费用金额，包括人员经费、公用经费和专项经费。其中，人员经费指经办机构工作人员（含聘用人员、临时工）的基本工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、住房公积金、助学金等；公用经费指经办机构的公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用；专项经费指经财政部门批准的用于指定项目和用途，并要求单独核算的资金。

从以上经费种类定义看，两个部门的人员经费内涵基本一致，住房公积金部门的公用经费与社会保险部门的商品和服务经费有一定对应性，住房公积金部门的专项经费与社会保险部门的基本建设费用和其他支出具有一定对应性。

五、社会保险与住房公积金资产管理比较

表中列出了住房公积金10项主要业务指标。其中，缴存余额减去贷款余额与保障房项目贷款余额，为全国住房公积金系统各单位累计节余的资金。

从住房公积金资产运营表中看出，我国自建立住房公积金制度以来，累计积累了近9万亿元资金，有5万亿元直接由职工提取出去用于购房、偿还房贷、租房等直接住房消费，共发放住房贷款53000多亿元，共计有超过10万亿元资金投入住房市场，住房公积金的互助保障作用得到了充分发挥，累计支持了1亿多职工改善住房条件。仅2015年就释放住房消费类提取和发放个人住房贷款20205亿元，支持职工购建住房面积3.4亿平方米，约占全年商品住宅成交面积的1/3。另外，根据住房城乡建设部、财政部、人民银行等七部委的实施意见，住房公积金还在全国87个城市投入保障性住房项目392个，累计发放项目贷款841亿元。到2015年底，全国住房公积金管理机构共沉淀资金7500亿元，如果去除5%的备付金（约2000亿元左右），平均到每个公积金经办机构，则每个单位只有1.5亿元左右的沉淀资金，考虑到提取、贷款波动和银行占款，这些节余资金并不算多，说明全国住房公积金的使用和运营已经到了很高水平。到2015年底，全国住房公积金职工直接提取使用率（即当年提取使用额占当年归集额的比例）已经达到75.52%，个人住房贷款率（即个人住房贷款余额占归集余额的比例）已经达到85%，已经是在高位运行。

2015年末，全国基本养老保险（含城乡居民养老保险）、城镇基本医疗保险（含城乡居民医疗保险）、工伤、失业和生育五项社会保险基金资产总额62381亿元。其中，各级政府财政专户存款53574亿元，各级社会保险经办机构支出账户存款2914亿元，暂付款3192亿元，债券投资109亿元，委托运营(职工养老)1222亿元，协议存款（职工养老）1370亿元。职工养老保险基金资产占社会保险基金资产总额的60.0%。

暂付款，反映尚未收回的社会保险基金暂付款项(如周转金等)；债券投资，反映期末持有的用社会保险基金购买的国家债券的账面价值；委托运营，反映委托全国社会保障基金理事会运营的个人账户资金余额；协议存款为做实后的个人账户基金的一种投资方式，反映个人账户基金在商业银行的协议存款余额。表中基金资产含工伤保险储备金。

由于住房公积金与全国社会保险核算的资产项目不一致，且有些项目没有公布，因而难以在一张表中进行比较。从大数上看，全国住房公积金总资产为40672亿元，比五项社会保险的任何一项资产额都要高，比最多的职工养老保险多3243亿元，相当于全部社会保险资产总额的65.2%。在投资运营方面，社会保险资产允许购买国债和委托全国社保理事会来进行投资，其中国债投资额109亿元，委托社保理事会投资运营为1222亿元；而我国住房公积金资产只允许以设区市为单位购买国债，不允许以其他方式进行投资，目前国债余额为42.77亿元。社保资金的协议存款为1370亿元，而全国住房公积金的协议存款数没有公布。住房公积金的一个主要投资运营方向为向体制内职工发放低息优惠政策性住房贷款，既为职工改善居住条件服务，也产生一定的增值收益。贷款利息收入、购买国债收入和协议存款利息收入构成住房公积金的全部收入，2015年全国住房公积金增值收益总计为1075亿元。这些收入按年度全部上缴同级政府财政，作为保障房建设专项资金使用。而同期全国社会保险增值收益数没有公布。

河北省秦皇岛市住房公积金管理中心 王战洪